Inestabilidad, sistema sin rumbo y reformas: medidas para salir de la crisis electoral y de partidos en Desde la Cúpula

Un gran problema histórico del Perú es el caudillismo, que nos lleva a este alto número de candidatos presidenciales. Hace más de 60 años que venimos modificando la ley electoral para guiar los requisitos para constituir un partido. La Ley N.° 30995, de 2019, pasó a exigir 0.1% del padrón electoral; es decir, 25 mil adherentes (luego esto fue variado). Pero en el 62, con el Decreto Ley N° 14250, ya se requerían 20 mil. Es decir, se pasó a requerir un número similar al de hace 45 años. También se han hecho reformas en la fiscalización que resultan una verdadera tomadura de pelo. El JNE avisa con 15 días hábiles de anticipación y basta cumplir algunos requisitos. Además, el gran problema es que se ha generado con el aporte público (financiamiento) una avidez; que recuerda un poco lo que viene ocurriendo en equipos de fútbol que llegan a primera división solo para cobrar y después no invierten en jóvenes, educación ni nada. Me parece que muchos partidos se están moviendo por el recurso.

No solamente es la puerta de acceso, que es demasiado amplia y flexible. Una vez que se ingresa al Congreso, al amparo de las libertades, la persona casi se ha convertido en una especie de partido en sí mismo. No hay controles para permanecer ni para ser congresista a través de una organización política. Ese es uno de los problemas más graves. En este momento, la persona se siente dueña de la curul. Y puede irse fácilmente de la organización. Hemos visto cómo Perú Libre llegó con 47; hoy tiene menos de 15. Hay que ver no solo la puerta de llegada, sino cómo se preserva esa organización en la vida congresal. Se ha creado una crisis de organizaciones políticas.

Cuando uno piensa en la regla presidencial y la congresal, hay normas que generan efectos en el tiempo. La elección presidencial en dos vueltas genera fragmentación. Cuando se resuelve en una sola ronda, más gente es estratégica desde el inicio, se reduce el espectro de partidos votados y, con el tiempo, los que sobreviven. Además, con una sola oportunidad para ganar, los partidos tienen más incentivos a hacer alianzas, están más presionados a unirse. Con segunda vuelta, se dispersan más. En América Latina, salvo Uruguay, los países que la adoptaron se han fragmentado. Y en la elección legislativa usamos un sistema proporcional con distritos múltiples, que también fragmenta. Deberíamos pasar a distritos más pequeños para mejorar la representatividad y, en el largo plazo, reducir la fragmentación.

Debemos preocuparnos tanto por el elector como por la organización política. Los partidos y movimientos regionales no deben perder la inscripción por forzarlos a ir a una elección si no están preparados. En los siguientes meses veremos una pérdida masiva de inscripción de partidos, y eso no debería ser así, porque estamos viendo solo el mero hecho electoral de la política y no su rol en la sociedad, articulando y canalizando la voluntad popular. Urge dejar de lado la competitividad electoral y crear institucionalidad: permitir que los partidos estén en carrera cuando estén preparados y que conserven su inscripción mientras tanto, perdiéndola si postulan y no alcanzan la valla. También es importante bajar la obligatoriedad del voto a los 50 años y corregir normas anacrónicas como la prohibición de encuestas.

No podemos limitar el derecho a que la gente se organice en partidos. Tampoco es que, producto de la valla, nos vayamos a quedar en seis; hay más que ya están inscritos y que van a participar en las regionales, lo que hace pensar que para el 2030 también tendremos más de 20. Entonces, el problema no está en el registro, sino en que si el partido tiene capacidad operativa para participar en elecciones generales. Hemos visto 36 organizaciones, pero no todas han tenido candidaturas en todos los distritos electorales. Un filtro podría ser exigir que, si vas a participar en elecciones generales, asegures candidaturas en los 27 distritos; y el que no cumpla, no debería continuar.

El sistema político y de partidos en el Perú se ha caracterizado por la fragmentación. Pero tan o más importante que la cantidad es la calidad de los partidos. Si tuviéramos 36 partidos competitivos, con claridad de a quiénes representan, aglutinando votos y compitiendo, tendríamos un sistema funcional. Complejo, sí. Pero competitivo no solo electoralmente, sino en su función de representar, competir y ejercer el poder. En ese nivel, el problema no es que tengamos demasiados partidos. En países europeos he visto registros de hasta 300. Mucho de lo que se necesita no es solamente un cambio normativo, sino un foco en la gestión. Los partidos son un usuario desatendido. ¿Quién trabaja con los partidos? Tenemos también que ponerle más fuerza al trabajo con las personas. No solo en el ingreso, sino en el ejercicio.

Hay una realidad, y es que a la población le da repelús participar en los partidos. ¿Los regímenes presidencialistas son más proclives al multipartidismo que los parlamentarios? Sí. Entonces, deberíamos evaluar si debemos pasar a un régimen parlamentario, que da más estabilidad. Además, se ha establecido que el 80% de candidatos al Congreso sean militantes, pero esa es una medida que debilita la calidad de la democracia. ¿Quién es militante hoy? Tenemos partidos que son cascarones; no nos podemos seguir engañando. Lo que hay que hacer es facilitar que gente de más calidad decida ingresar a la política. Otra medida que se debe cambiar es la alternancia hombre–mujer en las listas. Promovemos una democracia interna, pero esta democracia se altera por esas circunstancias.

Sobre la participación de la mujer en la política. He escuchado también a personas que hacen militancia que dicen cómo es posible que yo obtuve tantos votos y venga ‘Marita’ o ‘Juanita’ y esté por encima. Es una cosa que hay que discutir. Pero quiero poner en relieve que, con la alternancia, obligando a que las candidatas sean la mitad, hoy tenemos más de 50 mujeres en el Congreso. A veces las normas hay que darlas para empujar el cambio y luego evaluar si continuar. Dicho ello, sobre la integración del Congreso, he visto su funcionamiento. El congresista tiene que saber que no tiene ganado el ticket para permanecer cinco años. Hay que establecer una gran reforma para cambiar congresistas hacia mitades de los períodos o tercios. Si no, lo que uno ve adentro es gente comprometida, pero también otros que ni siquiera van.

Hay algunos puntos de la ley electoral que hace tiempo han quedado claros que no funcionan bien, como el voto preferencial, que genera competencia individual dentro de los partidos en vez de fomentar institucionalidad, o la elección por delegados. Sobre la renovación, yo reduciría el tiempo del presidente a cuatro años, algo similar a los Estados Unidos, y que empate con las municipales. Que los congresistas sean electos cada dos años, de modo que la cámara se renueve por mitades, y el Senado por tercios, cosa que nunca puede pasar que un solo resultado electoral capture todo el Senado. Y recogiendo la idea de pasar a un sistema parlamentario, yo optaría más bien por uno semipresidencial, similar a Francia o Portugal, restando poder al presidente y elevando a un primer ministro que lidere el Ejecutivo; eso le podría permitir al presidente tener un rol más representativo.

Debemos replantear lo que es el presidencialismo. Hemos tenido ocho presidentes en diez años, cuatro por elección y cuatro desde el Congreso. También es importante que los partidos sean titulares de las curules. Y si la persona renuncia al partido, que se vaya a su casa y entre el accesitario. En elecciones primarias, un militante, un voto, porque lo de delegados es un pequeño grupete que elige conforme manda la élite del partido. Y algo fundamental es evitar la incumbencia en el Parlamento. Los congresistas que decidan postular deberían renunciar seis meses antes, como lo hacen alcaldes y gobernadores. Esa ventaja que tiene el candidato que es autoridad respecto de aquel que no lo es.

Hay que sincerar si vamos a ser un presidencialismo —que nunca hemos sido uno puro— o si vamos a un parlamentarismo, porque este sistema híbrido no está funcionando. El problema es que no somos un bipartidismo; tendríamos que tener pocas fuerzas para que la mayoritaria forme gobierno. Las PASO era un modelo que se estaba importando de Argentina y cuyo costo de implementar no la podemos asumir porque es asumir el costo de una elección similar y no podemos estar para esos experimentos. Pero sí me ha gustado que el Apra nos haya demostrado que la elección de un afiliado, un voto puede ser el mejor modelo para el nuestro. Claro, eso exige partidos con institucionalidad y militancia. Un partido que no moviliza al 20% o 30% en primarias no debería seguir participando. Esos ajustes podrían ayudar si no podemos aplicar unas PASO, que a mí, al menos en lo económico, me parecen muy caras.

Es bien importante poner luz a la democracia interna. En la escuela que dirijo trabajamos con militantes y sí existen personas intentando construir organización. Esta efervescencia de creación de partidos —algunos sí, son cascarones, no me queda ninguna duda— también muestra un movimiento ciudadano que no habíamos tenido en los últimos 20 años, de personas que terminan la elección diciendo no podemos esperar a la que sigue, hay que militar ahora. Y eso, por supuesto, no cruza todo el territorio ni todas las edades ni todos los proyectos de vida, pero sí estamos viendo una conciencia de la necesidad de partidos. Tenemos mucho rechazo a la palabra partido, pero en realidad es la organización de la sociedad para llegar al poder. ¿Cómo no organizarnos para gobernar? Ahora, hemos tenido tantos cambios en los últimos años que me atrevo a poner sobre la mesa la idea de una veda de reformas; dejemos un rato asentarse las reglas.

La democracia es el régimen de la libertad y la igualdad. Y lo cierto es que tenemos un Poder Judicial que no es otra cosa que ejemplo de ineficiencia y politización. No estoy de acuerdo con ese tipo de barreras; finalmente es el elector el que tiene que decidir y tiene que hacerlo bien. Lo penoso es que en el Perú el ciudadano se toma más tiempo en decidir qué celular compra que a quién va a elegir; es un tema mucho más de fondo. Pero quería insistir en el parlamentarismo. Hay estudios donde se examinaron 75 países y se determinó que la democracia sobrevivía 61% del tiempo en sistemas parlamentarios y solo 20% en los presidenciales. También se analizaron 99 períodos de democracia y se concluyó que bajo el presidencialismo dura 21 años, frente a 73 en el parlamentarismo. Y coincide con nuestra historia. Seguimos en un sistema que fracasa. En el Perú puedes elegir a un presidente sin un solo parlamentario. Eso es una locura.

Ese es un tema de restricción de derechos fundamentales en el área de los derechos políticos. ¿Es posible establecer una restricción? Sí. Pero tiene que tener el rango legal correspondiente, estar debidamente fundamentada y ser la única vía para conseguir el objetivo. Para mí, tendría que ser de nivel constitucional, siempre hablando de casos con sentencia firme. Respecto de las personas procesadas o acusadas, no se las puede incluir; se debe respetar la presunción de inocencia. Ahora, si bien se dice no más normas, también estoy en esa línea, pero hay algunas que sí son necesarias. No podemos volver a elegir Parlamento Andino, diputados, senadores regionales, senadores nacionales y presidente al mismo tiempo. Hoy tenemos un proceso electoral sumamente complejo y habrá que ver cómo impacta en los votos nulos y blancos.

Un problema que tenemos para poner estos límites a la postulación es que hay que cuidar la ponderación de los derechos fundamentales. Y hay una restricción en la Convención Americana, que establece que los derechos políticos solo se pueden restringir por una lista cerrada, no es algo que puedas definir ampliamente. Aun así, por la ponderación de derechos, yo estaría de acuerdo con que hay algunos delitos que se puedan poner que, cuando haya sentencia firme y por las circunstancias especiales que vive nuestro país, que no puedan postular. Pero eso tendría que estar a nivel de la Constitución. De todas maneras, la reforma tiene un límite y el filtro principal deberían ser los partidos políticos. Necesitamos ciudadanía activa y partidos institucionales. Y respecto a los cambios, tengo por un lado la sensación de que ha habido demasiados, pero al mismo tiempo que hay cosas claras que deberían cambiar, como la forma de elección del Tribunal Constitucional y la vacancia presidencial, que quizá no está bien regulada.

Estamos hablando mucho de los partidos, pero también hay que pensar en el elector. En el Instituto Aklla Perú hemos elaborado una plataforma y ya hay casi tres millones de votos sin representación en Diputados y casi siete millones en Senadores, personas que votaron por alguien y no están representadas. Sobre la Ley 30717, desde un inicio estaba claro que era una reforma constitucional. Sacar una ley y aprobarla por insistencia antes de convocar elecciones fue, literalmente, al caballazo. Se aplicó de inmediato y generó casuística que el Tribunal Constitucional ha ido resolviendo, incluso diferenciando delitos, y el JNE ha fijado un límite de 10 años. Esto debe llevarnos a una reforma constitucional. Yo estoy de acuerdo en que delitos graves, como corrupción, narcotráfico, terrorismo o contra la libertad sexual, impidan postular, pero eso debe estar en la Constitución.

Es indudable que para ser candidato en el Perú hay que cumplir una serie de requisitos y creo que está sobreregulado el derecho a la participación política. La gente quiere que no participe gente denunciada o procesada, pero como se ha recordado, a nivel convencional ya está establecido cómo se puede restringir la participación, y en el Perú no se está cumpliendo. Hemos modificado la Constitución para impedir la participación con una condena en primera instancia. Pero luego impedir que alguien que ya cumplió la condena no pueda postular, creo que es discutible. Incluso el Tribunal Constitucional ha señalado que quienes cumplieron pena por terrorismo pueden postular; y por un tema de votos, en otros casos no, porque la ley sigue siendo constitucional porque faltaba un voto. Al final, la libertad debe primar: el elector sabe y decide, y la verdad es que no lo está eligiendo.

Estamos más o menos de acuerdo en la necesidad de hacer cambios específicos que están dañando el sistema. Por eso decía que un mal diseño sí garantiza malos resultados. Y hay que perfeccionar, pero pensando en una ciudadanía realmente confundida con lo que hemos vivido en los últimos 10 años, pero además con lo vivido en estas elecciones. Es difícil pensar en un país donde ocho o nueve de cada diez consideran que los políticos son corruptos, pero el hecho es que sí la hay que quiere hacer política. Y respecto a los candidatos con sentencia, me pregunto qué tanto puede elegir el elector si tiene que definir entre 9 mil candidaturas. Efectivamente, el derecho a elegir y ser elegido está después de la vida y la libertad, pero se pierde la posibilidad de competir por errores administrativos. Nosotros acompañamos a personas que aspiran a competir y una de las mayores dificultades es la información electoral. Por eso creo que necesitamos también hacer una reflexión de cómo estamos complicando el ejercicio político más que promoviéndolo.

A mí me parece que tenemos que ir, después de estos 200 años de República en los que el presidencialismo ha fracasado estrepitosamente, a buscar un método que ha funcionado en países con crisis institucional como la del Perú, como España, Italia o Alemania, que dieron el paso hacia el parlamentarismo. ¿Cuál es el riesgo? Que se pierda la mayoría en el Congreso y caiga el gabinete. Pero los alemanes lo resolvieron con el voto de censura positivo: para censurar al jefe de gobierno tienes que tener ya el nombre del reemplazo, no hay vacío de poder. Porque, si no, podemos ponernos de acuerdo en que alguien no siga, pero no en quién lo reemplaza. Entonces, si queremos estabilidad, tenemos que ir a un régimen parlamentario. Insistir en el presidencialismo es insistir en el caudillismo, en la multiplicidad de partidos y en una relación poco sana entre Ejecutivo y Legislativo.

Para mí lo más importante es reforzar a las organizaciones políticas. De allí para adelante podremos escoger si es parlamentarismo, si seguimos con un presidencialismo o un semipresidencialismo. Pero lo más importante es fortalecerlas y su presencia en el Congreso. La sentencia del Tribunal Constitucional que dejó sin efecto la norma antitránsfuga es interesante, ahí te da la ruta: hay que hacer una reforma constitucional. E ir también al tema de la sanción o, por lo menos, establecer medidas. Tú te sales de un partido porque tu convicción o ética no te permite continuar, muy bien, pero tienes que tener un periodo de vacancia en el que no te puedas incorporar a otra organización. Porque lo que vemos es que se salen de uno y se pasan a otro. Entonces, para mí lo más importante es fortalecer la organización política con dos o tres medidas muy puntuales y, de allí para adelante, tener una conversación seria sobre qué país queremos ser.

No va a haber mucho que podamos hacer si no tenemos buenos partidos políticos. Eso es algo importante, y también agregaría una ciudadanía activa. Sobre las reformas, es difícil que una medida aislada funcione; se necesita un paquete integral que apunte en el mismo sentido. Un miedo que siempre me comentan cuando planteo una sola vuelta es qué pasa si alguien gana con 10%. Y eso ya está pasando. Porque la primera vuelta es el voto real y la segunda es un antivoto, por el mal menor. También coincido en cuestionar el modelo presidencial. Opto más por un semipresidencialismo, quizá como un paso. Hay esperanza de elegir al mejor gestor del país, pero en realidad se elige por motivos más identitarios. Yo le restaría poder al presidente y lo trasladaría más hacia un primer ministro.

Efectivamente tenemos que replantear el presidencialismo. ¿Qué nos ha demostrado la crisis de los últimos diez años? Que si no tienes una bancada sólida, oficialista, no gobiernas. Ahí está la crisis; real y concreta. Ahora, habría que pensar también en el transfuguismo; el partido es el titular de la curul, no la persona. Y para eso, hay que eliminar el voto preferencial. Hay que tener a los partidos como entes permanentes en la sociedad; no como meras máquinas electorales como se planteó en el 2019. Es fundamental que la democracia interna se lleve con un militante un voto y con supervisión. Tenemos que proscribir el tema de delegados. Pero también es importante tener en cuenta que los políticos van a legislar o gobernar muchas veces en función de sus intereses y cálculos propios, pero es la sociedad civil la que tiene que estar vigilante y no puede tener un rol tan pasivo.

Prácticamente ya se ha dicho todo; voy a ser breve. Creo que coincidimos en que se necesitan muchas reformas. En realidad, debemos entrar en un proceso de verdadera ingeniería no solo política, sino también del sistema electoral, porque van de la mano. Primero hay que diseñar el sistema político y, a partir de ahí, las reglas para que funcione. No quiero ser pesimista, pero me temo que la composición del Congreso bicameral probablemente no permita esas reformas, porque las fuerzas que van a entrar son contrapuestas y no sé si alcanzarán consensos para que todo lo conversado —y que seguramente la academia seguirá dando muchas conclusiones, porque el Perú es un laboratorio para eso—, se puedan aterrizar. Esperemos que algo se corrija.

La vacancia por incapacidad moral termina siendo un cajón desastre. Que hayamos hecho una reforma de bicameralidad y no hayamos podido hacer una reforma de un tipo legal que saca al presidente de nuestro país sin elementos taxativos es realmente un riesgo para cualquier sistema. Un segundo elemento tiene que ver con la justicia. No hay manera de defender la democracia sin garantizar justicia; esa es la primera manera en que se entiende la democracia. Y, como tercer punto, los partidos. Necesitamos una ley de organizaciones políticas simple, sencilla, no una ley que tenga cientos de requisitos y elementos administrativos. Debería ser una ley simple donde el reto no sea existir, sino competir. Y ahí mi pedido sería que las reglas sean sostenidas en el tiempo. El problema de nuestro país y hacer docencia para personas que quieren hacer política es un reto, porque uno tiene que estar investigando a diario, porque a diario se cambian las normas. Si eso somos los expertos, qué es es la ciudadanía.