En los últimos meses hemos sido testigos de cómo el Congreso actual ha aprobado un número creciente de leyes con impacto fiscal adverso. El Consejo Fiscal alertó sobre la proliferación de este tipo de normas que incrementan el gasto público sin una adecuada fuente de financiamiento, con los consecuentes riesgos para la sostenibilidad fiscal y la previsibilidad de la política económica del país.
En este contexto, y ad-portas de las elecciones generales del 2026, donde después de 34 años volveremos a un sistema parlamentario bicameral, resulta relevante analizar el rol que tendrán diputados y senadores en materia económica. ¿Cómo este nuevo diseño institucional afectará la aprobación de normas y la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo en materia económica?
Newsletter exclusivo para suscriptores
- LEE MÁS: Congreso debate desde este martes dictamen de Presupuesto Público 2026
Uno de los aspectos centrales es la reafirmación de la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en materia presupuestal. La Constitución y el Reglamento del Congreso establecen que la Ley de Presupuesto debe contener disposiciones de orden estrictamente presupuestal. Aunque en la práctica esta regla ha sido vulnerada, su incorporación en los nuevos reglamentos de las cámaras refuerza la necesidad de limitar la discrecionalidad parlamentaria en la introducción de gastos no previstos. En este aspecto será clave el nuevo pronunciamiento del Tribunal Constitucional en su interpretación del artículo 79 de la Constitución sobre la prohibición de iniciativa de gasto del Congreso.
Con relación a la aprobación de la Ley de Presupuesto, el dictamen quedará a cargo de una comisión bicameral de presupuesto, integrada por igual número de senadores y diputados, que dictaminará el proyecto remitido por el Ejecutivo.
Finalmente, con relación al tema presupuestal resulta imperativo controlar el desmedido crecimiento del presupuesto asignado al Congreso. Para ilustrarlo, basta ver cómo, mientras entre los años 2021 y 2025 el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) general de la República creció en 19%, el del Congreso aumentó en 118%.
Por otro lado, en materia tributaria, la reforma dispone que las leyes que establecen beneficios o exoneraciones requerirán mayoría absoluta (más del 50%) en el Senado, y aquellas que introducen tratamientos especiales en determinadas zonas del país necesitarán el voto favorable de dos tercios de sus miembros. Este diseño incrementa los umbrales de aprobación y busca reducir la proliferación de medidas tributarias de carácter particular que afectan la recaudación y la neutralidad del sistema. La exigencia de mayorías calificadas en la cámara alta introduce un filtro institucional que puede contribuir a la estabilidad de la política tributaria.
Respecto de las leyes orgánicas —como las vinculadas a descentralización, por ejemplo—, el nuevo esquema mantiene la exigencia de mayoría absoluta en ambas cámaras, lo que implica que las reformas estructurales deberán contar con consensos amplios en ambas cámaras. Este requisito puede favorecer la consistencia de las políticas de largo plazo, especialmente en el marco de compromisos internacionales como el proceso de adhesión del Perú a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
El Senado también adquiere un rol decisivo en la designación y remoción de altas autoridades económicas de manera exclusiva. Le corresponderá elegir a tres directores del Banco Central de Reserva, ratificar la designación de su presidente, designar al superintendente de banca, seguros y AFP, y nombrar al contralor general de la República. Estas funciones refuerzan la capacidad de esta cámara para garantizar la independencia técnica de organismos clave en la estabilidad macroeconómica y en la supervisión del sistema financiero. Asimismo, será de su competencia la aprobación de tratados internacionales, incluidos los de carácter comercial y financiero. Es decir, jugará un papel central en la definición de la política económica externa.
El nuevo marco normativo también introduce reglas de procedimiento que fortalecen la previsibilidad legislativa. Los textos sustitutorios deben contar con la firma de voceros que representen al menos a la mayoría de los miembros del Senado, y ser publicados en el portal institucional. No puede modificarse una fórmula legal aprobada en comisión sin que medie debate, y tampoco aprobarse con cargo a redacción. Estas disposiciones limitan la discrecionalidad en la elaboración normativa y buscan asegurar transparencia y deliberación en el proceso legislativo, temas sobre los que se ha pronunciado el Tribunal Constitucional.
En cuanto a las leyes aprobadas por insistencia, el nuevo sistema exige mayoría absoluta en cada cámara para revertir la observación del Ejecutivo. Este cambio eleva el costo político de aprobar normas contrarias a la posición del Gobierno y podría fortalecer la capacidad de veto presidencial. Así, reduce la posibilidad de que se aprueben medidas con impacto fiscal negativo sin un análisis técnico adecuado. Este punto es de suma relevancia; de las 229 leyes e iniciativas legislativas con impacto fiscal identificadas por el Consejo Fiscal, el 44% fueron aprobadas por insistencia.
Además, se establece que las comisiones no pueden prescindir de los informes emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas y otras autoridades competentes, lo que refuerza el papel de la evidencia técnica en la toma de decisiones.
En conclusión, el retorno a la bicameralidad introduce mecanismos que pueden contribuir a una mayor disciplina fiscal y a la estabilidad de la política económica. La exclusividad presupuestal, los mayores requisitos para aprobar beneficios tributarios, la participación decisiva del Senado en la designación de autoridades económicas y la regulación más estricta de las insistencias configuran un marco institucional que busca reducir la aprobación de leyes con efectos adversos sobre la economía y sobre el bienestar de todos los peruanos.
La efectividad de estos cambios dependerá, por supuesto, de que los legisladores ejerzan sus funciones con responsabilidad y en coordinación con el Ejecutivo. Sin embargo, existe el riesgo de terminar con un senado “todopoderoso” dominado por partidos políticos precarios o, peor aún, infiltrado por los intereses de las economías ilegales.
Será responsabilidad del electorado mitigar este riesgo.
