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En el rubro de servicios del Estado podemos encontrar tres ítems relacionados a requerimientos especializados: las consultorías (naturales y jurídicas), los servicios técnicos y especializados (naturales y jurídicas) y la locación de servicios. Esto sin tomar en cuenta las consultorías y supervisión orientadas a obras públicas, que cuentan con otro marco normativo.
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El presupuesto total entre consultorías, servicios técnicos y locadores asciende a S/ 8 mil millones para el 2025, lo cual representa casi la tercera parte total de la partida de servicios. Además, tenemos que, de esos S/ 8 mil millones de soles, el 73% corresponde solo a la partida de locadores.
Desde el 2021, la partida de locadores va en subida. Además, este presupuesto supera al de consultorías (que se ha reducido) y al de servicios técnicos (que ha incrementado en los últimos tres años, pero se mantiene por menos de la mitad frente a locadores).
El excontralor Nelson Shack explica que la locación viene creciendo debido a que es un procedimiento más sencillo al tratarse de órdenes de servicios por menos de 8 UIT (S/ 42.800) que se fraccionan y se renuevan. “En cambio, las consultorías de personas naturales o jurídicas, por los montos elevados, tienen que realizar un proceso de selección. La locación de servicios, en la práctica, se han convertido en consultorías de menos de 8UT y a dedo”, indicó.
A su vez, Mayen Ugarte, profesora del Departamento de Gestión de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), explicó que la locación de servicios suele realizarse bajo un “contrato civil”, mientras que la consultoría se da mediante un concurso público.
Asimismo, consideró que el aumento de las contrataciones en la modalidad de locación de servicios lo convierte en una suerte de ‘nuevo CAS’ (tipo de contrato estatal).
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Apuntó que la contratación de locadores viene siendo utilizada en el Estado por el personal de trabajo en las entidades, en reemplazo del régimen CAS, dado que se eliminó progresivamente esta modalidad con la ley publicada en marzo de 2021.
“Los CAS son permanentes ahora, entonces ahora se usan las locaciones [de servicio]”, expresó.
En ese sentido, Janeyri Boyer, expresidenta de Servir, apuntó que la contratación de locadores es una forma más célere de contar con personal en las entidades públicas, debido a sus necesidades, la restricción del régimen CAS y porque aún no está totalmente implementado el régimen Servir en el sector público.
En 2001, cuando Shack era Director de Presupuesto del Ministerio de Economía, realizó un estudio en el que determinó que el Estado contaba con 900 mil trabajadores, 650 mil profesionales de carreras especiales y 250 mil burócratas (personal administrativo).
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“Unos 20 años después, en la Contraloría identificamos 1 millón 800 mil trabajadores aproximadamente, y la mitad eran burócratas, pasando de 250 mil a 900 mil. La burocracia aumentó con la locación de servicios. Esa es la manera que encontraron de saltarse los concursos públicos. Una persona con locación de servicios puede estar cinco años trabajando y eso es ilegal. En la vida práctica es como un trabajador de planilla. Puede que sea una labor de valor o que sea corrupción, que sea un trabajador que no vaya a trabajar y solo cobre”, anotó.
Martin Cabrera, abogado especialista en gestión pública, sostiene que el incremento de la partida de locadores es producto de dos momentos: el COVID en 2020 y la llegada de Pedro Castillo al poder en 2021. “Castillo llega al poder y afecta la institucionalidad, rompió equipos técnicos, debilitó la coordinación técnica y abrió paso a la contratación a través de locadores. A eso se sumó el contexto del COVID que creó marcos excepcionales de contrataciones que se siguen arrastrando. El Ejecutivo, lejos de poner alto y replantear la modernización del Estado y reforzar Servir, ha continuado con esta práctica”, explicó.
Boyer añadió que los contratos por locadores aumentan cuando va a culminar la gestión de una autoridad pública, mientras que la cifra disminuye con una nueva gestión que resuelve contratos anteriores “para poder traer a su gente y luego vuelve a subir”, indicó el especialista.
Por otro lado, Ugarte mencionó que en esta modalidad de contratación, las personas no necesariamente son trabajadores dependientes, por lo que pueden tener más de un contrato con el Estado.
¿Y Servir?
De acuerdo con Boyer, el proceso para que las entidades públicas transiten al régimen Servir aún es complejo, pese a las simplificaciones que ha afrontado.
“El proceso es muy complejo. Puede ser un poco costoso y, a veces, las entidades públicas no están dispuestas a asumir ese tipo de costos”, señaló. Asimismo, precisó que en el camino se deben tomar en cuenta los periodos que cumplen los jefes o líderes de estas entidades.
Así, consideró que el avance de la reforma del servicio civil dependerá de la voluntad política de la Presidencia de la República y de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sectores
Los ministerios son los que más han incrementado su partida presupuestal para locadores de servicios y, para Cabrera, esto tiene que ver con la alta rotación de funcionarios que se registra desde el gobierno de Castillo hasta la fecha. Hay entidades donde han empezado a utilizar esta figura como el Congreso, que muestra un incremento en la contratación de locadores desde 2023, cuando Alianza para el Progreso tomó el control de la presidencia legislativa. En La Libertad, el gobernador y líder de APP, César Acuña, también muestra un incremento en la partida de locadores desde que asumió la gestión en 2023.
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Cabrera explica que una de las razones de la crecida presupuestal en locación de servicios puede responder a que sus justificaciones son más sencillas y no cuenta con tanto control. “Las consultorías tienen un proceso que se enmarca en un objetivo y producto evidenciable. Puedes estar en desacuerdo sobre el objetivo, pero tenía un producto especializado evidenciable. En el caso de los locadores, se van creando servicios para contratar gente que muchas veces duplica funciones. Además, sus entregables no tienen exigencias técnicas como el informe de una consultoría”, dijo.
El exfuncionario de la Contraloría también advirtió dos criterios a tener en cuenta respecto al aumento de locadores de servicios. Uno técnico, referido al deterioro de la institucionalidad y los regímenes laborales en la función pública; y uno político, que implica un principio extrainstitucional, el clientelismo. “En este último encuentras casos donde ubican una brecha donde se necesitan dos locadores para servicios temporales y se termina contratando a cuatro personas para actividades permanentes”, indicó.
En los gobiernos locales se muestra una tendencia de moderación respecto al gasto en la modalidad de locación de servicios. Por ejemplo, el alcalde de Lima, Rafael López Aliaga, registra una reducción importante respecto a su antecesor Jorge Muñoz.
Más datos
-La Contraloría alerta constantemente sobre irregularidades detectadas en los contratos por locación de servicios.
-En marzo del 2025, el órgano de control detectó que en la Municipalidad de San Borja se tenía a un locador de servicios pese a que tenía impedimentos.
-En enero del 2025, el mismo ente alertó que la Municipalidad de Miraflores contrató a personal obrero para prestar servicios de serenazgo bajo locación de servicios “generando el riesgo de desnaturalización de contratos y demandar mayores recursos a la entidad para el pago de remuneraciones”.
